LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione Lavoro
Composta dagli Ill.mi signori magistrati:
dott. Antonio Manna - Presidente;
dott. Enrica D'Antonio - Consigliere;
dott. Umberto Berrino - Consigliere;
dott. Giulio Fernandes - Consigliere;
dott. Daniela Calafiore - Rel. Consigliere;
ha pronunciato la seguente Ordinanza interlocutoria sul ricorso
6689-2018 proposto da:
I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale, in
persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliato in Roma, via Cesare Beccaria n. 29, presso
l'Avvocatura centrale dell'istituto, rappresentato e difeso dagli
avvocati Antonietta Coretti, Vincenzo Stumpo, Vincenzo Triolo;
Ricorrente;
Contro A.B.S., S.E., domiciliati in Roma, piazza Cavour presso la
Cancelleria della Corte suprema di cassazione, rappresentati e difesi
dall'avvocato Alberto Guariso;
Controricorrenti avverso la sentenza n. 1404/2017 della Corte
d'appello di Milano, depositata il 13 settembre 2017, R.G.N.
194/2017; udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 2 aprile 2019 dal Consigliere dott. Daniela Calafiore;
Udito il P.M. in persona del Sostituto procuratore generale dott.
Stefano Visona' che ha concluso per il rigetto e in subordine rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia europea;
udito l'avvocato Antonietta Coretti;
udito l'avvocato Alberto Guariso.
Rilevato in fatto
1. La Corte d'appello di Milano, con sentenza n. 1404/2017, ha
respinto l'impugnazione proposta dall'Inps avverso l'ordinanza emessa
dal Tribunale della stessa sede di accoglimento del ricorso proposto
ai sensi degli artt. 28, decreto legislativo n. 150 del 2011, 44 t.u.
sull'immigrazione e 702-bis del codice procedura civile da A.B.S e
S.E. (cittadini rispettivamente di nazionalita' bangladese ed
albanese, titolari di permesso unico di soggiorno per motivi di
lavoro e residenti in Italia), con condanna dell'Inps al pagamento
dell'assegno di natalita', previsto dall'art. 1 della legge di
bilancio per il 2015, n. 190 del 2014, commi 125-129, che era stato
loro negato in quanto non titolari del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo di cui all'art. 9, decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero).
2. La Corte territoriale ha condiviso l'ordinanza impugnata che
aveva riscontrato la discriminazione per nazionalita' oggettiva nella
circostanza che la legge, violando l'art. 12 della direttiva n.
2011/98/UE che garantisce ai titolari del permesso unico di soggiorno
il diritto alla parita' di trattamento rispetto ai cittadini dello
Stato membro in materia di sicurezza sociale, aveva introdotto
nell'ordinamento un beneficio assistenziale riconoscendolo, quanto ai
cittadini di paesi terzi, unicamente a quelli in possesso di permesso
di lungo soggiorno.
3. Inoltre, la Corte d'appello ha ritenuto legittimo il ricorso
all'azione antidiscriminatoria trattandosi di diniego di prestazione
richiesta da cittadini di Stati terzi in ragione della violazione del
diritto alla parita' di trattamento ed in quanto la stessa
prestazione era stata richiesta in giudizio al solo fine di rimuovere
la discriminazione.
4. Quanto poi alla inclusione, ai sensi dell'art. 12, paragrafo
1, lettera e) della direttiva UE n. 2011/98, del beneficio in
questione all'interno dei settori della «sicurezza sociale» definiti
nel regolamento (CE) n. 883/2004, art. 3, comma 5, ed alla natura
immediatamente applicativa della direttiva appena richiamata, la
Corte d'appello di Milano ha ricordato propri precedenti e confermato
che l'assegno di natalita' previsto dall'art. 1, commi 125-129, legge
n. 190 del 2014 rientra nel settore della sicurezza sociale in quanto
il regolamento (CE) n. 883/2004 contempla trattamenti «contributivi e
non contributivi» ed entrambi vanno compresi nell'elenco di cui al
primo comma del medesimo art. 3 che indica, alla lettera b), «i
trattamenti di maternita' e paternita' assimilati» ed alla lettera j)
le «prestazioni familiari». L'art. 1 del regolamento citato, inoltre,
definisce quali prestazioni familiari «tutte le prestazioni in natura
o in denaro destinate a compensare i carichi familiari, ad esclusione
degli anticipi sugli assegni alimentari e degli assegni di nascita o
di adozione menzionati nell'allegato 1», dove l'espressione
«compensare carichi familiari» deve essere interpretata, secondo
quanto ritenuto dalla Corte di giustizia dell'Unione europea, con
riferimento ad un contributo pubblico al bilancio familiare destinato
ad alleviare gli oneri derivanti dal mantenimento dei figli (CGUE 19
settembre 2013 causa C-216/12 e C-217/12), non essendo rilevante che
la prestazione in esame sia qualificata o meno come previdenziale dal
diritto nazionale, ma rilevando solo che la misura venga erogata
prescindendo da ogni valutazione individuale o discrezionale delle
esigenze personali dei beneficiari, secondo criteri legali quali le
dimensioni del nucleo familiare ed il reddito.
5. Date queste premesse, la Corte territoriale ha ritenuto che la
disposizione denunciata realizzi effetti discriminatori e che, in
modo consequenziale, tali effetti abbia pure realizzato l'attivita'
della pubblica amministrazione che a questa si e' conformata, non
potendosi neanche ravvisare (in conformita' con quanto stabilito
dalla Corte di giustizia dell'Unione europea con la sentenza del 21
giugno 2017 C. 449/2016) alcuna ipotesi di legittima facolta' di
deroga al principio di parita' di trattamento, fissato dall'art. 12
della direttiva UE n. 2011/98, non avendo lo Stato italiano
manifestato esplicitamente tale volonta'.
6. Avverso tale sentenza l'Inps propone ricorso per cassazione
sulla base di un solo articolato motivo.
7. A.B.S. e S.E. resistono con controricorso.
8. Entrambe le parti hanno depositato memoria ex art. 378 del
codice di procedura civile.
9. Con l'unico articolato motivo di ricorso, l'Inps deduce
violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 1,
commi da 125 a 129, legge n. 190 del 2014 e connesso decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 27 febbraio 2015, artt.
4-bis, comma 1-bis, 5, commi 8.1. e 8.2., 9, dodicesimo comma,
lettera c); artt. 43 e 44, decreto legislativo n. 286 del 1998, anche
in relazione all'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale,
all'art. 12 della direttiva n. 2011/98/UE, recepita con il decreto
legislativo n. 40 del 2014 ed all'art. 3 del regolamento CE n.
883/2004, per avere la sentenza impugnata riconosciuto il diritto
delle controparti, cittadini extracomunitari titolari di permesso di
soggiorno per motivi di lavoro e quindi privi del permesso di lungo
soggiorno, a percepire le somme richieste da ciascuno per i periodi
indicati, a titolo di assegno di natalita' previsto dall'art. 1,
commi da 125 a 129, legge n. 190 del 2014 in favore dei cittadini
italiani o di uno Stato membro dell'Unione Europea o di cittadini
extracomunitari con permesso di soggiorno di lungo periodo - in
possesso del requisito reddituale previsto non superiore ai 25000
euro annui con maggiorazione in caso di reddito annuo non superiore a
7000 euro - pur in assenza, nel disposto normativo indicato, di una
previsione specifica e definendo discriminatoria la condotta
dell'Inps.
12. Ad avviso del ricorrente, dall'impianto normativo istitutivo
della prestazione rivendicata, e segnatamente dal meccanismo di
monitoraggio della spesa in relazione al numero delle domande in
concreto presentate con possibilita' per l'INPS di sospensione
dell'acquisizione delle domande in attesa del decreto ministeriale
previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 27
febbraio 2015, art. 6, comma 2, si evincono sia la natura di
«premio», diretto ad incentivare la natalita' nell'ambito del
territorio nazionale a causa della notoria flessione delle nascite
sia l'estraneita' di tale misura rispetto al sistema delle tutele di
sicurezza sociale richiamate dal regolamento (CEE) n. 883/2004; in
tal senso il ricorrente richiama quanto affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 141 del 2014 a proposito del cd.
bonus bebe' previsto con legge della Regione Campania n. 4, art. 1,
comma 78, del 2011, disposizione considerata giustificata e
razionale, come pure in casi analoghi era avvenuto da parte delle
sentenze della Corte costituzionale nn. 222, 178, 4 e 2 del 2013. Gli
inderogabili doveri di solidarieta' di cui all'art. 2 Costituzione e
le misure di protezione della maternita' di cui all'art. 31, secondo
comma, Costituzione sono realizzati, ad avviso dell'istituto
ricorrente, dalla disposizione contenuta nell'art. 35, comma terzo,
decreto legislativo n. 286 del 1998, la' dove e' prevista per tutti
gli stranieri, ancorche' non iscritti al Servizio sanitario
nazionale, la tutela della gravidanza e della maternita' a parita' di
trattamento con le cittadine italiane e la tutela della salute del
minore. Peraltro, come riconosciuto da Corte costituzionale n. 222
del 2013, il radicamento nel territorio nazionale derivante dalla
titolarita' del permesso di lungo soggiorno e' elemento valido a
giustificare il riconoscimento di prestazioni sociali solo a coloro i
quali hanno conseguito tale permesso a fronte della limitatezza delle
risorse economiche disponibili e della discrezionalita' che va
riconosciuta al legislatore ove non si versi in misure appartenenti
ai livelli essenziali di assistenza. In ragione di tali
considerazioni, dunque, la disposizione denunciata quale
discriminatoria e', per l'Inps, misura del tutto estranea all'ambito
della sicurezza sociale oggetto della previsione contenuta nell'art.
12 della direttiva UE n. 2011/98 e, quindi all'oggetto del diritto
alla parita' di trattamento ivi previsto, e conforme ai principi
Costituzionali di cui agli artt. 2, 3, 31 e 38 della Costituzione.
13. Infine, l'Istituto evidenzia che la propria tesi non e'
contraddetta dalla sentenza della Corte di giustizia del 21 giugno
2017 C- 449/2016 in quanto l'assegno di natalita' di cui alla legge
n. 190 del 2014 e' destinato ad incentivare le nascite e rientra
nella previsione dell'art. 70 del citato regolamento quale misura
retta dalla fiscalita' generale, a differenza dell'assegno per il
nucleo familiare erogato dai comuni di cui all'art. 65 della legge n.
448 del 1998, che e' un contributo pubblico destinato ad alleviare
gli oneri derivanti dal mantenimento dei figli.
14. I controricorrenti eccepiscono l'inammissibilita' del ricorso
ai sensi dell'art. 366 del codice di procedura civile per l'assenza
di relazione tra la regola giuridica applicata dal giudice di merito
e la regola ritenuta corretta, con l'ulteriore elemento di
genericita' costituito dall'aver affermato in modo apodittico che
l'assegno di natalita' in oggetto non e' prestazione di sicurezza
sociale, contrariamente a quanto affermato dalla sentenza impugnata.
In ogni caso i controricorrenti ribadiscono l'infondatezza delle
affermazioni sottese al motivo di ricorso, in quanto il diritto a non
subire disparita' di trattamento, fondato sull'art. 12 della
direttiva UE n. 2011/98, deriva dalla inclusione della loro posizione
di cittadini titolari di permesso di soggiorno che consente di
lavorare - paragrafo 1, lettere b) e c) della citata direttiva n.
2011/98 - e dalla natura della prestazione rivendicata, che rientra
nel settore della sicurezza sociale definito dal regolamento 883 del
2004, art. 3, primo comma, lettera b) «prestazioni di maternita' e
paternita' assimilate» e lettera j) «prestazioni familiari», in
quanto diretta a tutelare la maternita' e la paternita' ed ad
alleviare gli oneri familiari, come peraltro ribadito nella
giurisprudenza europea (CGUE 16 luglio 1992 in C. 78/91; CGUE 5 marzo
1998 in C-160/1996; CGUE 14 giugno 2016 C-308/2014; CGUE C- 21 giugno
2017 C-449/16).
15. Quanto, poi, al profilo relativo ai vincolo di spesa annuale
imposto all'Istituto attraverso il monitoraggio dell'andamento
dell'uscita di cassa, i controricorrenti osservano che tale
meccanismo, oltre a non poter evitare la necessaria applicazione del
diritto euro-unitario, in concreto, data la scadenza del termine
originariamente previsto per la fruizione del beneficio (31 dicembre
2017), e' semmai prova del fatto che il riconoscimento del diritto
anche ai titolari del permesso di soggiorno per lavoro non ha
comportato alcuna conseguenza sul piano della copertura finanziaria
prevista.
16. Infine, i controricorrenti segnalano la natura del tutto
apodittica dell'affermazione dell'Inps relativa alla contrarieta'
alla finalita' di incentivo alla natalita' del trattamento richiesto
con una presenza solo temporanea dei titolari di permesso di unico di
lavoro, in quanto nulla in concreto puo' collegare il possesso del
permesso unico di soggiorno alla presunzione di permanenza solo
temporanea sul territorio nazionale, soprattutto considerando che il
permesso di lungo periodo di cui all'art. 9, decreto legislativo n.
286 del 1998 e' subordinato, oltre che alla residenza effettiva per
almeno cinque anni, anche al raggiungimento di un reddito minimo ed
alla fruizione di un alloggio idoneo e che la direttiva UE n. 2011/98
non ha scelto questo criterio per selezionare i soggetti cui va
assicurata la parita' di trattamento in materia di sicurezza sociale.
Considerato in diritto
1. Ritiene il Collegio, dovendosi escludere che il ricorso sia
inammissibile per difetto di specificita' del motivo in ragione della
piena idoneita' dei vizi di violazione di legge prospettati ad
incrinare la ricostruzione giuridica seguita dalla sentenza
impugnata, che la questione prospettata importi innanzi tutto la
necessita' di verificare la legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 125, legge n. 190 del 2014, in relazione agli 3 Costituzione,
31 Costituzione e 117, primo comma, Costituzione quest'ultimo in
relazione agli artt. 20, 21, 24, 31 e 34 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7
dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007.
2. Il testo dell'art. 1, comma 125, legge n. 190 del 2014
prevede: «Al fine di incentivare la natalita' e contribuire alle
spese per il suo sostegno, per ogni figlio nato o adottato tra il 10
gennaio 2015 e il 31 dicembre 2017 e' riconosciuto un assegno di
importo pari a 960 euro annui erogato mensilmente a decorrere dal
mese di nascita o adozione. L'assegno, che non concorre alla
formazione del reddito complessivo di cui all'art. 8 del testo unico
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986,
n. 917, e successive modificazioni, e' corrisposto fino al compimento
del terzo anno di eta' ovvero del terzo anno di ingresso nel nucleo
familiare a seguito dell'adozione, per i figli di cittadini italiani
o di uno Stato membro dell'Unione europea o di cittadini di Stati
extracomunitari con permesso di soggiorno di cui all'art. 9 del testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni,
residenti in Italia e a condizione che il nucleo familiare di
appartenenza del genitore richiedente l'assegno sia in una condizione
economica corrispondente a un valore dell'indicatore della situazione
economica equivalente (ISEE), stabilito ai sensi del regolamento di
cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre
2013, n. 159, non superiore a 25.000 euro annui. L'assegno di cui al
presente comma e' corrisposto, a domanda, dall'Inps, che provvede
alle relative attivita', nonche' a quelle del comma 127, con le
risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione
vigente. Qualora il nucleo familiare di appartenenza del genitore
richiedente l'assegno sia in una condizione economica corrispondente
a un valore dell'ISEE, stabilito ai sensi del citato regolamento di
cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del
2013, non superiore a 7.000 euro annui, l'importo dell'assegno di cui
al primo periodo del presente comma e' raddoppiato».
3. Rilevanza della questione di costituzionalita'. Il presente
giudizio e' stato introdotto dagli attuali controricorrenti ai sensi
dell'art. 44, decreto legislativo n. 286 del 1998, denunciando la
natura oggettivamente discriminatoria della negazione, da parte
dell'Inps, dell'assegno di natalita' di cui sopra in ragione del
possesso del permesso unico di lavoro anziche' di quello di lungo
soggiorno ex art. 9, decreto legislativo n. 286 del 1998. In
particolare, e' stato fatto valere il diritto a beneficiare dello
stesso trattamento riservato ai cittadini dello Stato italiano in cui
soggiornano per quanto concerne l'erogazione dell'assegno di cui
all'art. 1, commi 125-129, legge n. 190 del 2014, in applicazione del
disposto dell'art. 12, paragrafo 1, lettera e) della direttiva UE n.
2011/98, con richiesta di non applicazione del disposto della norma
il cui testo, invece, li esclude, ritenendola incompatibile con il
diritto europeo.
4. E' evidente che il chiaro tenore testuale dell'art. 1, comma
125, legge n. 190 del 2014 dimostra che il carattere in se' lesivo
del diritto a non subire disparita' di trattamento e' da verificare
innanzi tutto nella previsione di legge che ha introdotto l'assegno
di natalita', selezionando i beneficiari in ragione di requisiti
diversi a seconda della nazionalita', essendo la condotta dell'Inps
solamente applicativa di tale disposto.
5. Inoltre, avendo A.B.S. e S.E. chiesto la condanna dell'Inps
all'erogazione dell'assegno di natalita' quale concreta misura idonea
ad eliminare gli effetti della discriminazione ed avendo, in sede di
legittimita', il ricorrente denunciato vizio di violazione di legge
incentrato sulla affermata erronea interpretazione di tale
disposizione in relazione alle previsioni della direttiva UE n.
2011/98, la concreta rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale che la involge e' evidente, non potendo la Corte di
cassazione fare a meno di vagliare l'art. 1, comma 125, legge n. 190
del 2014 al fine di risolvere la questione oggetto di giudizio.
6. Non vi e' dubbio, inoltre, che qualora si dovesse fare
applicazione della disposizione appena citata, le domande dei
cittadini extracomunitari sarebbero rigettate perche' e' pacifico
che, pur essendo presenti gli ulteriori presupposti richiesti, gli
odierni controricorrenti non sono titolari del permesso di lungo
soggiorno ex art. 9 decreto legislativo n. 286 del 1998.
Precisamente, A.B.S. e' soggiornante in Italia dal 2008, dapprima con
permesso in attesa di occupazione e, allo stato, di un permesso per
lavoro subordinato, mentre S.E. risiede in Italia sin dal 2011,
dapprima con un permesso per lavoro in fase di rinnovo e, poi, con
permesso per lavoro. Ne' l'inequivocabile tenore letterale dell'art.
1, comma 125, legge n. 190 del 2014 - che per i cittadini
extracomunitari espressamente condiziona il diritto all'assegno de
quo, fra gli altri requisiti, al permesso di soggiorno di cui
all'art. 9 del decreto legislativo n. 286 del 1998 - e' suscettibile
di estensione in via di interpretazione costituzionalmente conforme
(donde la necessita' di investire il giudice delle leggi).
7. Detta rilevanza, peraltro, non e' impedita dalla pur concreta
possibilita' di procedere alla disamina del motivo di ricorso
privilegiando la finalita', perseguita dai giudici di merito, diretta
esclusivamente alla verifica di compatibilita' della norma denunciata
con la previsione dell'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva UE n. 2011/98, che impone la parita' di trattamento in
favore dei «lavoratori dei paesi terzi di cui all'art. 3, paragrafo
1, lettere b) e c)» e che, ove l'incompatibilita' si evidenzi anche
previo ricorso pregiudiziale alla CGUE, conduce all'inapplicabilita'
alla fattispecie in esame del disposto dell'art. 1, comma 125, legge
n. 190 del 2014 in ragione del principio di prevalenza del diritto
euro-unitario sul diritto nazionale.
8. Va infatti osservato che l'interpretazione della citata
disposizione, sollecitata, ancor prima che dal motivo di ricorso per
cassazione, dalla stessa denuncia degli effetti discriminatori insiti
nella disposizione formulata dai ricorrenti in primo grado, importa
la necessaria disamina della conformita' a Costituzione della
disposizione in esame che richiama, testualmente, l'art. 9, decreto
legislativo n. 286 del 1998 e, quindi, il sistema normativo che
disciplina la materia dei permessi di soggiorno e dei diritti
riguardanti i cittadini stranieri delineato dal citato testo unico
che, attraverso le modifiche apportate dai due articoli del decreto
legislativo n. 40 del 2014, ha pure recepito la direttiva UE n.
2011/98.
9. Nel caso di specie, ritiene il collegio che il peculiare
meccanismo di funzionamento della non applicazione della disposizione
contenuta nell'art. 1, comma 125, legge n. 190 del 2014, ovviamente
limitato all'inciso che richiede per cittadini extracomunitari anche
il possesso di permesso di lungo soggiorno, non possa realizzare
effetti analoghi a quelli derivanti dalla pronuncia di
incostituzionalita' per violazione degli artt. 3 Costituzione, 31
Costituzione e 117, primo comma, Costituzione quest' ultimo in
relazione agli artt. 20, 21, 24, 31 e 34 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea (CDFUE).
10. Solo in sede di giudizio costituzionale e' possibile,
infatti, valutare la ragionevolezza della scelta discrezionale
legislativa, frutto di bilanciamento dei contrapposti interessi e
considerare, come si dira' piu' approfonditamente in sede di giudizio
di non manifesta infondatezza, gli indici normativi che avrebbero
dovuto condurre il legislatore a riconoscere quale unico criterio
selettivo giustificato e ragionevole il possesso della carta di
soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un
anno, previsto dall'art. 41, decreto legislativo n. 286 del 1998
quale espressione di un principio generale, al fine di riconoscere ai
titolari la piena equiparazione ai cittadini italiani ai fini della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di
assistenza sociale.
11. Ad avviso del Collegio, per tali ragioni legate ai diversi
effetti che potrebbero derivare dalla pronuncia della Corte
costituzionale rispetto al sistema al cui interno si colloca la
disposizione sospettata di illegittimita' costituzionale,
l'applicabilita' alla fattispecie della direttiva UE n. 2011/98 non
determina l'irrilevanza della questione di costituzionalita' e la
stessa va subito sollevata.
12. Cio' e' in sintonia con quanto affermato dalla piu' recente
giurisprudenza costituzionale (Corte costituzionale n. 63 del 2019),
secondo la quale «[...] ove il giudice a quo ha inteso formulare in
termini chiari e definitivi le questioni sottoposte all'esame di
questa Corte, occorre in questa sede ribadire - sulla scorta dei
principi gia' affermati nelle sentenze n. 269 del 2017 e n. 20 del
2019 - che a questa Corte non puo' ritenersi precluso l'esame nel
merito delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate con
riferimento sia a parametri interni, anche mediati dalla normativa
interposta convenzionale, sia - per il tramite degli artt. 11 e 117,
primo comma, Costituzione - alle norme corrispondenti della Carta che
tutelano, nella sostanza, i medesimi diritti; e cio' fermo restando
il potere del giudice comune di procedere egli stesso al rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, anche dopo il giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale, e - ricorrendone i
presupposti - di non applicare, nella fattispecie concreta sottoposta
al suo esame, la disposizione nazionale in contrasto con i diritti
sanciti dalla Carta [...]. Laddove pero' sia stato lo stesso giudice
comune a sollevare una questione di legittimita' costituzionale che
coinvolga anche le norme della Carta, questa Corte non potra'
esimersi, eventualmente previo rinvio pregiudiziale alla Corte di
giustizia UE, dal fornire una risposta a tale questione con gli
strumenti che le sono propri: strumenti tra i quali si annovera anche
la dichiarazione di' illegittimita' costituzionale della disposizione
ritenuta in contrasto con la Carta (e pertanto con gli artt. 11 e
117, primo comma, Costituzione), con conseguente eliminazione
dall'ordinamento, con effetti erga omnes, di tale disposizione».
13. Non manifesta infondatezza. L'art. 1, comma 125, legge n. 190
del 2014, riferito ai nuovi nati o adottati tra il primo gennaio 2015
ed il 31 dicembre 2017, e' una misura che concorre a formare il
sistema dei sostegni sociali alla genitorialita'.
14. Il beneficio consiste nell'erogazione di un assegno, da parte
dell'Inps, nell'arco dei primi tre anni di vita per ciascun figlio
nato o adottato da genitori residenti sul territorio nazionale che
abbiano redditi non superiori ad euro 25000 secondo gli indicatori
ISEE. Laddove, pero', i genitori siano cittadini extracomunitari, si
richiede l'ulteriore requisito della titolarita' del permesso di
lungo soggiorno ex art. 9, decreto legislativo n. 286 del 1998, con
la conseguenza che la prestazione puo' essere erogata solo ai
cittadini extracomunitari, che ai fini dell'ottenimento del permesso
in questione, abbiano dimostrato di disporre di un reddito non
inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale e, nel caso di
richiesta relativa ai familiari, di un reddito sufficiente secondo i
parametri indicati nell'art. 29, comma 3, lettera b) del decreto
legislativo n. 286 del 1998, nonche' di un alloggio idoneo e di aver
superato un test di conoscenza della lingua italiana.
15. L'onere finanziario relativo all'erogazione dell'assegno e'
esclusivamente a carico dello Stato e, come afferma la stessa
disposizione, la misura persegue la finalita' di «incentivare la
natalita'» e di «contribuire alle spese per il suo sostegno».
16. A fronte di cio', e segnatamente della limitazione dei
possibili beneficiari in ragione della fruizione di redditi modesti o
addirittura estremamente bassi, non pare seriamente dubitabile che si
tratti di misura soprattutto tesa al sostegno delle famiglie in
condizioni economiche non agiate (qualora non si superi il tetto di
25000 euro annui) o addirittura in stato di bisogno (per l'ipotesi di
redditi non superiori a 7000 euro annui).
17. Peraltro, l'art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 27 febbraio 2015, emanato per dare attuazione alla
misura, prevede la decadenza dal beneficio in ragione della perdita,
durante il triennio, dei requisiti economici posseduti al momento di
presentazione della domanda, di decesso del figlio o di perdita della
responsabilita' genitoriale.
18. In altri termini si tratta di prestazione di assistenza
sociale di contenuto economico realizzante uno degli interventi
finalizzati alla valorizzazione ed al sostegno delle responsabilita'
familiari, cosi' come previsto, in applicazione dei principi
costituzionali fissati dagli artt. 2 e 3 Costituzione, dalla legge n.
328 del 2000, all'art. 16.
19. La disposizione si caratterizza per l'adozione di un criterio
di selezione dei beneficiari affidato a ragioni di nazionalita' e di
contemporanea presenza di condizioni economico-sociali peculiari -
compendiate nel rinvio all'art. 9, decreto legislativo n. 286 del
1998 - relative ai soli cittadini extracomunitari, essendo invece
comuni a cittadini europei ed extracomunitari gli ulteriori requisiti
dell'attualita' della residenza in Italia e della percezione di
redditi non superiori alle modeste soglie sopra indicate.
20. In sostanza, la fruizione dell'assegno risulta, per testuale
previsione di legge e senza che possa sperimentarsi alcuna diversa
interpretazione che eviti l'oggettiva disparita' di trattamento,
esclusa nei confronti dei nati o degli adottati tra il primo gennaio
2015 ed il 31 dicembre 2017 da genitori cittadini extracomunitari che
fruiscono di redditi non superiori ad euro 7000 o ad euro 25000, sono
legalmente residenti in Italia in base ad idoneo permesso di
soggiorno e lavoro, ma non risultano titolari del permesso di lungo
soggiornanti di cui all'art. 9, decreto legislativo n. 286 del 1998.
21. Inoltre, la disposizione in esame non si raccorda in alcun
modo con la previsione contenuta nell'art. 41 del decreto legislativo
n. 286 del 1998 (disposizione appartenente all'insieme di norme
contenute nel t.u. che l'art. 1, comma 4, definisce «norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica») che
riconosce in linea generale parita' di trattamento, rispetto ai
cittadini italiani, in materia di assistenza sociale ai cittadini
extracomunitari titolari di permesso di soggiorno e di lavoro validi
per almeno un anno.
22. La disposizione suscita il dubbio di legittimita'
costituzionale per violazione dell'art. 3 Costituzione, sotto il
profilo della irragionevolezza e della disparita' di trattamento,
dell'art. 31 Costituzione, dell'art. 117, primo comma Costituzione,
quest'ultimo in relazione agli artt. 20, 21, 24, 31 e 34 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
23. Thema decidendum. I profili della questione sono i seguenti.
Quanto alla possibile violazione dell'art. 3 della Costituzione, pare
in contrasto con il principio di ragionevolezza prevedere dapprima -
e correttamente - che l'erogazione dell'assegno di natalita' debba
essere uguale a parita' di bisogno, e poi escludere
contraddittoriamente dalla medesima prestazione sociale, rilevante
perche' a contenuto economico, intere categorie di soggetti,
selezionati non in base all'entita' o alla natura del bisogno, ma ad
un criterio privo di ogni collegamento con questo, quale la
titolarita' del permesso di lungo soggiorno che presuppone una durata
pregressa della residenza almeno quinquennale, un reddito comunque
almeno pari all'importo dell'assegno sociale, un alloggio idoneo e la
conoscenza della lingua italiana: determinando, con cio',
l'esclusione di chi si trova in situazione di maggior bisogno
rispetto a tale categoria e disparita' di trattamento tra situazioni
identiche o analoghe, con conseguente lesione del principio di
eguaglianza.
24. La Corte costituzionale ha gia' ritenuto illegittime
disposizioni simili a quella denunciata, sul rilievo che una
disciplina del tipo considerato introduce un elemento di distinzione
arbitrario, proprio perche' non vi e' alcuna ragionevole correlazione
tra la residenza protratta nel tempo e i requisiti di bisogno e di
disagio della persona che costituiscono il presupposto di fruibilita'
di una provvidenza sociale (sentenza n. 40 del 2011).
25. Peraltro, si tratta di prestazione sociale erogata in
occasione della nascita di un figlio o della sua adozione, da fruire
nell'arco di tre anni e, quindi, relativa a bisogni essenziali del
nucleo familiare da soddisfare nei limiti di durata contenuta in tale
arco temporale e destinata a non essere piu' erogata nell'ipotesi in
cui venga meno qualcuno dei presupposti necessari durante il decorso
del triennio. Sia avendo riguardo alla funzione di incentivo
all'incremento demografico che alla funzione di sostegno economico,
non si comprende in che relazione possano stare tali finalita' con le
circostanze di vita pregressa che costituiscono i presupposti per
ottenere il permesso di lungo soggiorno di cui all'art. 9, decreto
legislativo n. 286/1998.
26. Ne' a giustificare la pretesa giovano considerazioni legate
alla particolare finalita' di incentivare la natalita' nel territorio
nazionale che legittimerebbe l'imposizione della titolarita' del
permesso di lungo soggiorno, quale dimostrazione del particolare
radicamento del richiedente nel territorio nazionale. Infatti,
sebbene il permesso di lungo soggiorno dimostri tale radicamento e
lasci presagire un progetto di continuita' in tal senso, e'
altrettanto vero che tali considerazioni non risultano logicamente
correlate con l'assegno di natalita' di cui si discute, che non ha
solo funzione di incentivo all'innalzamento demografico ma,
soprattutto, riveste il ruolo di sostegno economico, limitato solo al
primo triennio di vita del bambino o del suo inserimento in famiglia
in caso di adozione, alle famiglie meno agiate i cui bisogni sono
immediati ed indifferibili e certamente poco influenzati dai progetti
di vita a lungo termine.
27. Non e', dunque, rilevante in questa sede quanto ha affermato
la Corte costituzionale a proposito della legittimita' costituzionale
di misure definite «assegni di natalita'» istituite da talune regioni
e che non avevano nessuna funzione di sostegno alla famiglie
bisognose perche' erogate a prescindere da limiti reddituali (vedi
Corte costituzionale n. 222 del 2013 in relazione alla legge
regionale Friuli Venezia Giulia n. 16 del 2011, art. 3).
28. Anzi, va ricordato che Corte costituzionale n. 141 del 2014,
nel giudicare la conformita' all'art. 3 della Costituzione della
legge regionale della Campania n. 4 del 2011, istitutiva di un «bonus
bebe'» erogato a prescindere dal reddito familiare e solo sulla base
della residenza biennale sul territorio regionale, ha affermato: «La
questione - che, con riguardo al cosiddetto «bonus bebe'», investe
propriamente il solo prescritto requisito della permanenza biennale
sul territorio regionale - non e' fondata, poiche' non e'
irragionevole la previsione regionale che si limiti a favorire la
natalita' in correlazione alla presenza stabile del nucleo familiare
sul territorio, senza che vengano in rilievo ulteriori criteri
selettivi concernenti situazioni di bisogno o disagio, i quali non
tollerano di per se' discriminazioni (cosi', tra le altre, le
sentenze n. 222, n. 178, n. 4 e n. 2 del 2013)».
29. Va aggiunta l'ulteriore considerazione che neppure rilevano,
in senso contrario, valutazioni relative alla necessita' di limitare
l'erogazione di prestazioni di natura economica eccedenti quelle
essenziali in ragione della limitatezza delle risorse disponibili,
posto che cio' non esclude «che le scelte connesse alla
individuazione dei beneficiari - necessariamente da circoscrivere in
ragione della limitatezza delle risorse disponibili - debbano essere
operate sempre e comunque in ossequio al principio di ragionevolezza»
come statuito da Corte costituzionale n. 40 del 2011 e n. 432 del
2005.
30. A questo fine, la giurisprudenza costituzionale, sempre in
materia di misure di assistenza sociale da garantire ai cittadini
extracomunitari in possesso di titoli validi di soggiorno ma non
della carta di soggiorno, ora permesso di lungo soggiorno, ha
precisato la necessita' che, fermi gli ulteriori presupposti
richiesti per la fruizione delle misure di assistenza sociale, «[...]
nell'ottica della piu' compatibile integrazione sociale e della
prevista equiparazione, per scopi assistenziali, tra cittadini e
stranieri extracomunitari, di cui all'art. 41 del decreto legislativo
n. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti
la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero) - il soggiorno di questi ultimi risulti, oltre che
regolare, non episodico ne' occasionale» (Corte costituzionale n. 230
del 2015).
31. Neppure le considerazioni svolte nella recente sentenza della
Corte costituzionale n. 50 del 2019, in tema di legittimita'
costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000
nella parte in cui subordina il diritto a percepire l'assegno
sociale, per gli stranieri extracomunitari, alla titolarita' della
carta di soggiorno (ora permesso di lungo soggiorno) pare possa
risolvere il dubbio di costituzionalita' relativo alla norma in
esame. Infatti, il soddisfacimento di tale condizione per il solo
straniero extracomunitario e' stata ritenuta non irragionevole in
virtu' del fatto che l'assegno sociale e' misura che, rivolgendosi a
chiunque abbia compiuto 65 anni di eta', persegue finalita' peculiari
e diverse rispetto a quelle proprie delle misure di assistenza legate
a specifiche esigenze di tutela sociale della persona che non
tollerano discriminazioni, come nel caso delle invalidita'
psicofisiche. Ha, in particolare, affermato la Corte costituzionale,
nella sentenza da ultimo citata, che «[...] Tali persone ottengono
infatti, alle soglie dell'uscita dal mondo del lavoro, un sostegno da
parte della collettivita' nella quale hanno operato (non a caso il
legislatore esige in capo al cittadino stesso una residenza almeno
decennale in Italia), che e' anche un corrispettivo solidaristico per
quanto doverosamente offerto al progresso materiale o spirituale
della societa' (art. 4 Costituzione)».
32. Il profilo di irragionevolezza appena illustrato e la
disparita' di trattamento che ne consegue, in definitiva, dovrebbero
condurre alla declaratoria di incostituzionalita' - per violazione
dell'art. 3 della Costituzione - dell'art. 1, comma 125, legge n. 190
del 2014, nella parte in cui richiede ai soli cittadini
extracomunitari ai fini dell'erogazione dell'assegno di natalita'
anche la titolarita' del permesso unico di soggiorno, anziche' la
titolarita' del permesso di soggiorno e di lavoro per almeno un anno
in applicazione della disposizione generale contenuta nell'art. 41,
decreto legislativo n. 286 del 1998, norma che rappresenta
l'equilibrato bilanciamento tra il diritto dell'extracomunitario di
godere, a parita' di trattamento con i cittadini italiani, delle
misure di assistenza sociale e il riscontro di una presenza dello
stesso non temporanea ne' episodica sul territorio nazionale.
33. Altro profilo di denuncia, conseguente a quello appena
illustrato, e' quello relativo all'art. 31 della Costituzione,
giacche' l'irragionevole disparita' di trattamento ai danni dei
cittadini extracomunitari prodotta dalla norma denunciata determina
anche l'effetto di violare i diritti protetti dall'art. 31 della
Costituzione, in forza del quale la Repubblica si fa carico di
agevolare con misure economiche ed altre provvidenze la formazione
della famiglia e di proteggere la maternita' e l'infanzia.
34. E' evidente, infatti, che la richiesta della titolarita' del
permesso di lungo soggiorno per l'erogazione di un sostegno economico
finalizzato ad incentivare le nascite e ad alleviare il peso
economico del mantenimento del nuovo nato impedisce di fatto ed
irrimediabilmente la realizzazione della garanzia costituzionale per
quelle famiglie e per quei figli in cui nessuno dei genitori e' in
possesso del permesso di lungo soggiorno, pur trovandosi le stesse
famiglie in modo non episodico o temporaneo a risiedere in territorio
nazionale e vivendo nelle medesime, se non peggiori, condizioni
economiche.
35. L'effetto, inevitabile, pare essere quello di negare per tali
nuclei familiari e per i loro nuovi nati, in radice ed
irrimediabilmente, la realizzazione del diritto sancito dalla
Costituzione, con effetti disgreganti del tessuto sociale della
nazione nel nucleo originario ed essenziale della famiglia.
36. L'art. 1, comma 125, legge n. 190 del 2014, inoltre, pare
violare anche l'art. 117, primo comma, Costituzione, in relazione
agli artt. 20, 21, 23, 33 e 34 CDFUE, che, rispettivamente, enunciano
il principio di uguaglianza ed il divieto di discriminazioni, anche
per cittadinanza, riconoscono il diritto dei bambini «alla protezione
e alle cure necessarie per il loro benessere», garantiscono «la
protezione della famiglia sul piano giuridico, economico e sociale»
nonche' riconoscono «il diritto di accesso alle prestazioni di
sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano protezione».
37. Il diniego dell'assegno di natalita' di cui all'art. 1, comma
125, legge n. 190 del 2014, pare integrare, difatti, una
discriminazione a causa della nazionalita', come pure espressamente
vietato dall'art. 12, lettera e), della direttiva n. 2011/98
(applicabile ai cittadini di paesi terzi, titolari del permesso unico
di soggiorno come gli odierni contro ricorrenti), che espressamente
prevede il diritto dei lavoratori di cui all'art. 3, paragrafo 1,
lettere b) e c), di beneficiare dello stesso trattamento riservato ai
cittadini dello Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne -
fra l'altro - i settori della sicurezza sociale definiti nel
regolamento (CE) n. 883/2004.
38. In particolare, va ricordato che la giurisprudenza europea
che ha avuto modo di esaminare la direttiva in questione sotto il
profilo dei diritti sociali per cui va garantita la parita' di
trattamento (CGUE 21 giugno 2017 C-4491/2016) ha avuto modo di
precisare che «[...] la distinzione fra prestazioni escluse
dall'ambito di applicazione del regolamento n. 883/2004 e prestazioni
che vi rientrano e' basata essenzialmente sugli elementi costitutivi
di ciascuna prestazione, in particolare sulle sue finalita' e sui
presupposti per la sua attribuzione, e non sul fatto che essa sia o
no qualificata come prestazione di sicurezza sociale da una normativa
nazionale (v., in tal senso, in particolare, sentenze del 16 luglio
1992, Hughes, C-78/91, EU:C:1992:331, punto 14; del 20 gennaio 2005,
Noteboom, C-101/04, EU:C:2005:51, punto 24, e del 24 ottobre 2013,
Lachheb, C-177/12, EU:C:2013:689, punto 28). Una prestazione puo'
essere considerata come una prestazione di sicurezza sociale qualora
sia attribuita ai beneficiari prescindendo da ogni valutazione
individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, in base ad
una situazione definita per legge, e si riferisca a uno dei rischi
espressamente elencati nell'art. 3, paragrafo 1, del regolamento n.
883/2004 (v. in tal senso, in particolare, sentenze del 16 luglio
1992, Hughes, C-78/91, EU:C:1992:331, punto 15; del 15 marzo 2001,
Offermanns, C-85/99, EU:C:2001:166, punto 28, nonche' del 19
settembre 2013, Hliddal e Bornand, C-216/12 e C-217/12,
EU:C:2013:568, punto 48)». Inoltre, la stessa sentenza ha affermato
che «[...] l'espressione «compensare i carichi familiari» deve essere
interpretata nel senso che essa fa riferimento, in particolare, a un
contributo pubblico al bilancio familiare, destinato ad alleviare gli
oneri derivanti dal mantenimento dei figli (v., in tal senso,
sentenza del 19 settembre 2013, Hliddal e Bornand, C-216/12 e
C-217/12, EU:C:2013:568, punto 55 e giurisprudenza ivi citata)».
Pertanto, la sentenza ha concluso affermando che l'art. 12 della
direttiva n. 2011/98 prevede «[...] un diritto alla parita' di
trattamento, che costituisce la regola generale, ed elenca le deroghe
a tale diritto che gli Stati membri hanno la facolta' di istituire.
Tali deroghe possono dunque essere invocate solo qualora gli organi
competenti nello Stato membro interessato per l'attuazione di tale
direttiva abbiano chiaramente espresso l'intenzione di avvalersi
delle stesse (v., per analogia, sentenza del 24 aprile 2012,
Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, punti 86 e 87)» e che «l'art. 12
della direttiva n. 2011/98 deve essere interpretato nel senso che
esso osta a una normativa nazionale come quella oggetto del
procedimento principale, in base alla quale il cittadino di un paese
terzo, titolare di un permesso unico ai sensi dell'art. 2, lettera
c), di tale direttiva, non puo' beneficiare di una prestazione come
l'ANF, istituito dalla legge n. 448/1998».
39. Alle argomentazioni sin qui svolte consegue che deve
dichiararsi rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 125, legge n. 190 del
2014, in relazione agli artt. 3 Costituzione, 31 Costituzione e 117,
primo comma, Costituzione quest'ultimo in relazione agli artt. 20,
21, 24, 31 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a
Strasburgo il 12 dicembre 2007, nella parte in cui, ai fini
dell'erogazione dell'assegno di natalita', richiede ai soli cittadini
extracomunitari anche la titolarita' del permesso unico di soggiorno,
anziche' la titolarita' del permesso di soggiorno e di lavoro per
almeno un anno, in applicazione della disposizione generale contenuta
nell'art. 41, decreto legislativo n. 286 del 1998.
A norma dall'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, va dichiarata
la sospensione del presente procedimento con l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
La cancelleria provvedera' alla notifica di copia della presente
ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e
alla comunicazione della stessa ai Presidenti della camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.